Directe democratie in Zwitserland

De rechten in theorie

De rechten zijn volgens de grondwet van 1999 als volgt:

  1. Grondwetswijzigingen vallen verplicht onder het referendum van volk en kantons (d.w.z., ze worden alleen aangenomen als de [relatieve] meerderheid van de bevolking en de meerderheid van de kantons instemt. Om de stem van een kanton te bepalen wordt gekeken naar de stemverhouding in dat kanton.)
  2. Wetten en wetswijzigingen vallen op verzoek onder het referendum van het volk. Een dergelijk verzoek kunnen 50.000 stemgerechtigden of 8 kantons indienen (het tweede komt in de praktijk nauwelijks voor).
  3. Belangrijke internationale verdragen vallen verplicht onder het referendum van het volk en de kantons. Sommige internationale verdragen vallen op verzoek onder het referendum van het volk.
  4. 100.000 stemgerechtigden kunnen een volksinitiatief indienen. Dit is een grondwetswijziging. Een volksinitiatief valt volgens 1. verplicht onder het referendum van volk en kantons. Er zijn een aantal varianten:
    1. Het volksinitiatief eist een complete herziening van de grondwet. Dit recht wordt in de praktijk niet gebruikt.
    2. Het volksinitiatief eist een gedeeltelijke herziening van de grondwet. In dat geval moet het over precies één onderwerp gaan („Einheit der Materie“), dit ter beoordeling van het parlement. Er zijn twee mogelijkheden:
      1. De initiatiefnemers formuleren de gewenste tekst van de nieuwe of gewijzigde artikelen. Over deze tekst wordt gestemd.
      2. De initiafnemers geven een algemene suggestie („allgemeine Anregung“). Als het parlement met het initiatief instemt, formuleert het zelf een grondwetswijziging, die volgens 1. verplicht onder het referendum van volk en kantons valt. Als het parlement het initiatief afwijst, stemt eerst het volk over de algemene suggestie. Indien het volk de suggestie aanneemt, moet het parlement alsnog een grondwetswijziging formuleren, die weer verplicht onder het referendum van volk en kantons valt. De algemene suggestie wordt weinig gebruikt.
  5. Het parlement kan verdere besluiten aan een (bindend) referendum onderwerpen.
  6. Het parlement kan dringende besluiten met een gequalificeerde meerderheid in werking laten treden voordat een eventueel referendum plaatsvindt. Zo een besluit geldt voor maximaal één jaar.

Vrijwel elk kanton kent ook vergelijkbare rechten. (Denk erom dat Zwitserland een federatieve staat is, waar de kantons ook weer staten met een eigen grondwet, eigen parlement en regering zijn.) In sommige kantons (b.v. Wallis) valt elke wet verplicht onder het referendum. In enkele kantons (b.v. Zürich) bestaat er de mogelijkheid van Einzelinitiative, dat is een volksinitiatief dat door één enkele stemgerechtigde ingediend wordt. (In Zürich moet echter het parlement beslissen of het initiatief aangenomen wordt of niet.)

Ook veel gemeenten kennen de instrumenten van referendum en initiatief; dit is echter minder belangrijk. Voorts nemen grote verenigingen vaak deze instrumenten over in hun statuten. [Zo heb ik meegeholpen bij een volksinitiatief binnen de SUB, de StudentInnenschaft der Universität Bern, de belangenorganisatie voor studenten aan de Universiteit Bern.]

Geplande wijzigingen

Kort geleden (in 1999) heeft Zwitserland een geheel herziene grondwet aangenomen. In het kader daarvan is ook gesproken over wijzigingen in de volksrechten. De hier beschreven wijziging is nog niet besloten, maar kan binnenkort alsnog ingevoerd worden.

De aantallen vereiste handtekeningen werden vastgelegd toen de Zwitserse bevolking nog veel kleiner was (ik denk 2 à 3 miljoen, vandaag is de bevolking ca. 6,5 miljoen). Daarom stellen sommigen dat de drempels omhoog moeten, maar het Zwitserse volk zou met deze wijziging van de grondwet moeten instemmen... Zomaar het getal verhogen maakt dus weinig kans.

Omdat een volksinitiatief (4. b)) altijd een grondwetswijziging is, vind je soms erg gedetailleerde bepalingen in de Zwitserse grondwet. Mede daarom is recentelijk voorgesteld het volksinitiatief te wijzigen in:

  1. een geformuleerd volksinitiatief (voor 150.000 handtekeningen);
  2. een algemene suggestie (voor 100.000 handtekeningen), waarbij het parlement ook mag kiezen niet de grondwet te wijzigen, maar een gewone wet uit te vaardigen.

De praktijk

In de praktijk moeten bij deze volksrechten enige kanttekeningen geplaatst worden. De indirecte werkingen zijn namelijk vaak groter dan de directe.

Het parlement heeft de mogelijkheid bij een volksinitiatief een tegenvoorstel te ontwerpen en beide tegelijk ter stemming te brengen. De allermeeste volksinitiatieven (ca. 90 %) worden afgewezen, maar de tegenvoorstellen worden veel vaker aangenomen. Ook bij een afgewezen initiatief kun je aan de opkomst en de stemverhoudingen aflezen hoe belangrijk het volk een thema vindt. Zo kun je de overheid dwingen zich met een bepaald thema bezig te houden: tegenvoorstel en bijna aangenomen initiatief.

Elke grotere politiek actieve groep (b.v. milieuorganisatie, oppositiepartij) kan druk op het parlement uitoefenen: „als jullie bij deze wetswijziging niet ons voorstel overnemen, organiseren wij een referendum!” Vaak probeert de overheid een referendum te vermijden en neemt de voorstellen, zij het in afgezwakte vorm, over. Zo krijgen ook groepen die niet in de regering vertegenwoordigd zijn een zekere politieke invloed.

Op deze manier wordt het ook onmogelijk, direct na de verkiezingen een dichtgetimmerd regeerakkoord te formuleren, waar de komende vier jaar nauwelijks nog aan getornd wordt. Ook de oppositie kan nog iets constructiefs inbrengen, en pressiegroepen kunnen niet alleen in de aanloop tot een regeerakkoord hun stem inbrengen. Daarom verbaast het mij dat in Nederland de coalitie voor het referendum is en de oppositie tegen. De oppositie moet wel heel zelfverzekerd zijn van haar zege in de komende en de daarop volgende verkiezingen!In Zwitserland bestaan er nauwelijks mogelijkheden om de regering of het parlement tot terugtreden te dwingen. Maar met de instrumenten van volksinitiatief en referendum kun je een overheid die de foute kant op dreigt te gaan aardig terugfluiten.

Landsgemeinde (volksvergadering)

De Landsgemeinde is de oudste bekende vorm van democratie in Zwitserland. Vooral in landelijke kantons was het gebruikelijk dat eens per jaar alle kiezers voor een grote vergadering uitgenodigd werden. Deze vergadering was de wetgevende macht. Zij besloot dus over de wetten in het kanton, over de belastingen, over de begroting, zij koos regering, rechters en andere belangrijke ambtenaren, in deze vergadering vond ook de discussie plaats die we van de Tweede Kamer kennen. Er vindt nog een Landsgemeinde plaats in het kanton Glarus (zie http://www.gl.ch/).

In een groot aantal gemeenten vindt er regelmatig een Gemeindeversammlung plaats. Dit is een soort Landsgemeinde in het klein: zij beslist over de reglementen van de gemeente, de begroting en zo voort. Tegenwoordig is er in veel grote gemeenten een Grosser Gemeinderat, die gekozen wordt en deze taken overneemt. (Maar de stad Solothurn, met 15.000 inwoners, heeft b.v. wel een Gemeindeversammlung.) De burger wordt ook vaker aan de stembus gevraagd dan vroeger.

Men kan veel inwerpen tegen de Landsgemeinde: mensen die op die dag moeten werken (treinpersoneel, politie, ziekenhuispersoneel) kunnen niet deelnemen. De stemmingen zijn niet geheim. Gehandicapten hebben het moeilijk. Beslissingen worden vaak spontaan genomen. Maar voor mij is de Landsgemeinde nog het meest zichtbare teken van de democratie: hier staat niet een elite te discussiëren in termen die de gewone man niet begrijpt, hier kan elke burger zijn mond open doen en wordt gehoord. Als de stemmers hun handen opsteken wordt de democratie letterlijk zichtbaar. Democratie is meer dan een abstract spel!

Aanbevelingen voor Nederland

De ervaringen die ik in Zwitserland heb opgedaan leiden mij tot de volgende aanbevelingen voor een referendum in Nederland:

Herfst 2001, David N. Jansen